摘要：基于煤炭主要利用领域的发展现状分析，系统梳理了煤炭清洁利用相关政策内容，从行政管制和经济工具角度对现有政策进行分类，通过构建煤炭清洁高效利用政策评价指标体系，对相关政策进行评价，分析煤炭清洁利用政策存在的问题，最后提出相应的政策建议。
关键词：煤炭；清洁利用；对策研究
中图分类号：F416.21 文献标志码：A 文章编号：1002-9605（2018）07-0057-05
Research on the policy of coal clean utilization in China
Yang Junjun1, Qin Rongjun2
(1. Shaanxi Coal and Chemical Industry Group Sherman Industrial Development Co., Ltd., Shenmu 719300, China; 2. China Coal Research Institute, Beijing 100013, China)
Abstract: Based on the analysis of the current development status of the main areas of coal utilization, the relevant policies of coal clean utilization were sorted out systematically, and the existing policies were classified from the perspective of administrative control and economic tools. By constructing the evaluation index system of clean and efficient utilization policy of coal, the relevant policies were evaluated, and the problems existing in the policy of clean utilization of coal were analyzed. Finally, the corresponding policy suggestions were proposed.
Key words: coal; clean utilization; countermeasure research
1 我国煤炭清洁利用现状
我国煤炭利用主要领域包括燃煤发电、分散燃烧（包括工业炉窑、民用等）、化工转化（传统煤化工和新型煤化工），预计到2020年煤炭利用主要集中在燃煤发电、工业锅炉、煤化工用煤这三个领域，也是煤炭高效清洁利用的重点领域[1]。
1.1 燃煤发电
2012年以来，我国开始对部分燃煤发电机组进行改造，并达到超低排放水平[2]。我国煤炭燃煤发电是煤炭利用的重要领域[3]，尤其是近年来经济快速增长，生活水平有了较大幅度的提升，用电量不断增加。发电用煤由2005年10.52亿t增长到了2017年19.87亿t左右；煤电装机数量由2005年3.91亿KW增长到2017年的11.06亿KW；发电用煤占煤炭消费总量的比重由2005年的44%上升到近年来的60%左右。
1.2 工业锅炉
锅炉是重要的能源转换设备，也是能源消费大户和大气污染源。我国锅炉以燃煤为主；其中燃煤电站锅炉近年来向大容量、高参数方向快速发展，无论是生产制造还是运营管理均已接近国际先进水平[4]；而燃煤工业锅炉保有量大、分布广、能耗高、污染重[5]，能效和污染控制整体水平与国外相比有一定的差距，节能减排潜力巨大。目前，我国在用燃煤工业锅炉约47万台，占在役工业锅炉总数的80%以上，年煤炭消耗量达6亿～6.5亿t，占煤炭消费总量的20%左右[4]。近年来，一些先进的燃煤工业锅炉技术不断成熟，包括高效煤粉工业锅炉、高效水煤浆锅炉和低排放型煤锅炉[6]，通过采用优质动力用煤和污染物处理技术，先进的燃煤工业锅炉可以实现近天然气锅炉排放水平，但燃煤工业锅炉仍存在保有量大、能耗高、污染重等问题。
1.3 煤炭化工转化
经过“十一五”和“十二五”的发展，我国煤炭清洁高效转化创新发展取得了一系列重大突破，攻克了大型先进煤气化、合成气变换新、大型煤制甲醇、煤直接制油、煤间接制油、煤制烯烃、煤制乙二醇等一大批技术难题，一批大型设备，煤制油、煤制烯烃、煤制乙二醇等煤炭清洁高效转化示范工程顺利实施[7]，我国煤炭清洁高效转化技术创新和产业化均走在了世界前列，煤炭清洁高效转化已经成为我国石油和化工工业“十二五”发展最具前景的方向之一。2017年煤化工用煤约为8亿t，主要用于焦化、煤制化肥、煤制甲醇等传统煤化工。我国煤制油产能达到8Mt/a，产量3.5Mt/a；煤（甲醇）制烯烃产能达到8Mt/a，产量6.9Mt/a；煤制乙二醇产能达到2.7Mt/a，产量1.9Mt/a；煤制天然气产能达到51亿m3，产量15亿m3。
2 我国煤炭清洁高效利用政策分析
自20世纪90年代起，我国已经认识到煤炭清洁化利用的重要性，对推进煤炭清洁化利用的技术愈发重视，并逐步完善促进煤炭清洁化利用的技术政策。尤其是近年来，我国出台煤炭清洁化利用技术政策的频率逐渐提高。1994年至今，已累计发布主要政策30项（表1）。
30个政策可划分为煤炭提质加工、燃煤发电、燃煤工业锅炉、民用散煤燃烧、煤炭清洁转化5个方面，部分政策涉及面较广，因此提出了综合类政策。除此之外，30项煤炭清洁高效利用政策所涉及的经济资助工具也是影响清洁高效政策执行效果的重要影响因素。通过统计进行分析，且多为行政管制的条例和规划，具体见表2。
从表2可知，煤炭清洁高效利用政策主要以行政管制，共计27项政策，占比达到90%，而存在经济工具的政策仅占10%，说明市场经济手段利用率较低，企业主观能动性较差。从政策执行的强制力度看，主要以条例和规划为主，主要由于各地区的煤炭资源赋存、开发利用特征不同，难以采取一刀切的形式进行监管，多以引导性的政策为主，具体如图1所示。
表1 煤炭清洁高效利用的相关政策分类
序号 | 政策名称 | 序号 | 政策名称 |
1 | 煤炭工业环境保护暂行管理办法 | 16 | 煤炭工业“十二五”规划 |
2 | 中华人民共和国煤炭法 | 17 | 能源发展“十二五”规划 |
3 | 中国洁净煤技术“九五”计划和2010年发展纲要 | 18 | 大气污染防治行动计划 |
4 | 发布(关于加强乡镇煤矿环境保护工作的规定)的通知 | 19 | 关于印发〈煤电节能减排升级与改造行动计划(2014—2020年)〉的通知 |
5 | 煤炭工业“十五”规划 | 20 | 国务院办公厅关于印发能源发展战略行动计划(2014—2020年)的通知 |
6 | 中华人民共和国大气污染防治法 | 21 | 关于促进煤炭安全绿色开发和清洁高效利用的意见 |
7 | 关于发布(燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策)的通知 | 22 | 商品煤质量管理暂行办法 |
8 | 国家发展改革委关于燃煤电站项目规划和建设有关要求的通知 | 23 | 工业领域煤炭清洁高效利用行动计划 |
9 | 关于促进煤炭工业健康发展的若干意见 | 24 | 关于促进煤炭工业科学发展的指导意见 |
10 | 国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年) | 25 | 煤炭清洁高效利用行动计划(2015—2020年) |
11 | 煤炭工业“十一五”规划 | 26 | 2015年工业绿色发展专项行动实施方案 |
12 | 煤炭工业节能减排工作意见 | 27 | 能源技术革命创新行动计划(2016—2030年) |
13 | 煤炭产业政策 | 28 | 能源发展“十三五”规划 |
14 | 中华人民共和国循环经济促进法 | 29 | 现代煤化工产业创新发展布局方案 |
15 | 洁净煤技术科技发展“十二五”专项规划 | 30 | 煤炭深加工产业示范“十三五”规划 |
表2 煤炭清洁高效利用的相关政策分析
法律及条例 | 综合 | 煤炭提质加工 | 燃煤发电 | 燃煤工业锅炉 | 民用散煤燃烧 | 煤炭清洁转化 | 政策工具 |
法律 | 2、14 | 2、14 |
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| 行政管制 |
条例 | 1、4、7、12、13、22、24 | 1、7、12、13、22 | 8、21 | 7、21 | 7、21 | 21 | |
规划 | 5、10、15、20、23、25 | 5、10、15、20、23、25 | 17、19、26 | 17 | 17、18、28 | 11、16、27、29、30 | |
法律 | 6 | 6 |
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| 9 | 行政管制 经济工具 |
条例 |
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规划 | 3 |
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图1 煤炭清洁利用政策的政策工具及类别
30项煤炭清洁高效利用政策中，涉及面相对较广，以综合性的政策为主，共17项，占比达57%；煤炭体制加工利用的政策有14项，占比达47%。煤炭清洁转化政策有7项，占比达23%，具体如图2所示。
图2 煤炭清洁利用政策方向分类
综合30项政策，自1994年至今，煤炭行业得到了极大发展，煤炭利用方式不断向多元化发展。为了评价煤炭清洁高效利用政策效果，本文构建了原煤入选量、超低排放机组数量等指标的煤炭清洁高效利用政策效果评价体系，具体见表3。
表3 煤炭清洁高效利用政策评价指标体系
政策目标 | 一级指标 | 二级指标 |
煤炭清洁高效利用 | 煤炭提质加工 | 原煤入选率 |
高效清洁燃煤发电 | SO2排放量 | |
NO排放量 | ||
超低排放机组数量 | ||
燃煤工业锅炉清洁高效利用 | 工业锅炉数量 | |
工业锅炉容量变化 | ||
工业锅炉耗煤量变化 | ||
民用分散燃煤高效清洁利用 | 清洁高效燃煤量 | |
煤炭清洁转化 | 煤制天然气增长量 | |
煤制烯烃增长量 | ||
煤制油增长量 |
从表3可知，煤炭清洁高效利用的方面较多，涉及的指标差异性较大。煤炭提质加工方面主要以原煤入选率为主；高效燃煤发电主要以空气污染物排放量和超低排放机组数量进行评价；燃煤工业锅炉的清洁高效利用以工业锅炉数量、工业锅炉容量和耗煤量为主；民用散煤燃烧主要以清洁高效燃煤量进行评价；煤炭清洁转化主要从煤制天然气增长量、煤制烯烃增长量、煤制油增长量3个方面进行分析。煤炭清洁高效利用政策的实施，大幅提升了我国煤炭利用率，减少环境污染排放量，具体如下。
2.1 综合性政策
1994年以来，国家各部委关于煤炭清洁高效利用方面制定了多项相关政策，且涵盖多个方面，17项综合类政策主要将煤炭的清洁高效综合利用确定为能源领域的优先发展主题、鼓励相关设备研发、加快建设煤炭分级利用体系、加快煤化工结构优化升级、明确绿色低碳战略和商品煤管理指标。
2.2 煤炭提质加工
关于煤炭提质加工方面有14项相关政策，主要是推广“九五”洁净煤技术、低阶煤产地分级提质、建设煤炭分级分质梯级利用示范项目等方面。通过煤炭提质加工相关政策，提升了煤炭质量。
2.3 高效清洁燃煤发电
针对高效燃煤发电方面有5项相关政策，明确了新建燃煤发电机组污染物排放标准、推广燃煤锅炉节能环保工程、推广建设超低排放机组、规划建设超临界、超超临界机组等。煤炭发电作为我国煤炭消费的主要方式，清洁燃煤成为改善燃煤污染的重要环节。通过国家相关政策对煤炭清洁燃煤的大力支持，清洁煤电技术装备得到了长足发展。
2.4 燃煤工业锅炉清洁高效利用
关于燃煤工业锅炉清洁高效利用方面，共计3项政策，主要在控制燃煤污染物排放、淘汰低效层燃炉等方面做出了要求。通过实施燃煤工业锅炉清洁高效利用的相关政策，大大提升了工业锅炉的燃煤效率。
2.5 民用分散燃煤高效清洁利用
民用分散燃煤高效清洁利用方面共计4项政策，主要明确了二氧化硫的燃煤排放量、推广洁净煤和型煤、提出了推广技术发展的方法和目标。通过民用分散燃煤高效清洁利用相关政策的实施，我国民用散煤管理取得了一定的成果。以京津冀地区为例，京津冀地区提出了鼓励居民使用洁净煤和洁净型煤，并给予一定的财政补贴等政策和措施。
2.6 煤炭清洁转化
关于煤炭清洁转化方面的相关政策，共计7项，明确了煤炭清洁转化项目的条件、限定，对煤炭清洁转化的技术方向也作出了引导。
随着国家煤炭清洁转化相关政策的不断推广，我国煤炭深加工创新发展取得了一系列重大突破，攻克了大型先进煤气化、大型煤制甲醇、煤直接制油、煤间接制油、煤制烯烃、煤制乙二醇等一大批技术难题，开发了一大批大型设备，煤制油、煤制烯烃、煤制乙二醇等煤炭清洁高效转化示范工程顺利实施，我国煤炭清洁高效转化技术创新和产业化均走在了世界前列。
3 存在的问题
我国采取了一系列措施推动煤炭清洁高效利用，取得了很大成绩。但总的来说，在实施中以行政方式推动为主，发展方式较为粗放，效果欠佳，亟待改进。
3.1 经济政策工具利用不够。影响力度小
以控制燃烧污染物排放的政策为例，在落实燃煤污染物排放控制目标的过程中，我国注重通过目标分解、关停小火电等行政命令手段直接推动。此外，排污控制的经济政策工具利用不够、影响力度小。总的来说，经济政策工具实施力度不足，推进缓慢。多项政策缺乏统一标准及长效机制，未形成面向全国的统一大市场，致使这一政策工具的作用有限。从项目梳理的30项煤炭清洁高效利用政策中来看，仅有3项政策涉及经济政策工具，占比为10%，经济政策工具利用不足。
3.2 推动煤炭清洁高效利用技术发展的相关政策不足
我国从20世纪90年代开始支持煤炭清洁利用技术研发，并通过国际合作引入先进的洁净煤技术。由于对污染物排放控制不严、治理成本传导机制不畅等原因，企业缺乏采用先进煤炭清洁技术的积极性。据全国工商联环境商会调研，我国主要的煤炭清洁高效利用技术已经达到国际先进水平，但目前缺乏国家层面相关的管理制度和推动政策，导致煤炭清洁高效利用技术推广应用缓慢，煤炭利用水平比较落后。
4 政策建议
4.1 加强财税扶持政策
加强煤炭清洁转化项目财税支持，使煤炭清洁转化技术企业在实际应用中克服成本与资金障碍。
1）将达到一定水平的煤炭清洁转化项目列入《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》《环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录》等目录，大气污染防治等专项资金支持范围，落实相关税收优惠政策。
2）降低或减免煤基合成油项目相关税费。根据国家现行税收政策，对煤基合成汽油与石油基油品同等征收相关消费。但与按照从量计征消费税的石油炼化企业相比，煤制油项目投资大、固定成本高。煤制油中消费税占成本的33.64%，财务费用等其他经营费用占成本的19.96%，消费税已成为影响煤制油项目顺利建成运营的关键因素。建议充分考虑煤制油和炼油过程的差异，煤制油品与石油基油品在稀缺性和清洁度方面的不同，研究适用于煤制油的增值税和消费税率，降低或减免煤基合成油项目相关税费。
3）财政补贴由“前端”补贴转向“前后端”补贴并重。即一方面对主动改造不清洁用煤工艺的污染企业给予一定的财税扶持；另一方面针对研发推广煤炭清洁转化技术的环保企业给予一定的补贴，补贴方式可按照单位产品清洁用煤量来核算。
4）开征环境保护税。启动绿色税收制度，通过开征环境保护税，刺激高能耗、高污染的传统企业转型升级和加强环境管理，取得环境保护与经济发展的双赢。
4.2 引导形成煤炭清洁转化技术创新联盟，加快技术商业化
通过政策引导国内大企业和研究机构合作，形成煤炭清洁转化技术创新联盟，通过合理的联盟运行机制，有效整合研发投入，选择若干关键共性技术集中攻关或统一引进国外先进技术，加快清洁转化技术商业化。通过产学研一体化的技术创新联盟，整合资金、技术、人才等投入，既有利于集中力量攻克技术难关，又有利于技术推广应用，还可避免重复引进国外技术。
参考文献：
[1]石秋芳.浅析煤炭高效清洁利用方式[J].山东煤炭科技，2012（3）：162-163.
[2]赵永椿，马斯鸣，杨建平，等.燃煤电厂污染物超净排放的发展及现状[J].煤炭学报，2015，40（11）：2629-2640.
[3]蒋敏华，黄斌.燃煤发电技术发展展望[J].中国电机工程学报，2012，32（29）：1-8，19.
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[5]余洁.中国燃煤工业锅炉现状[J].洁净煤技术，2012，18（3）：89-91，113.
[6]王文翊，肖洪，王裕明，等.燃煤工业锅炉实施煤炭高效洁净燃烧技术与节能减排分析[J].工业锅炉，2016（3）：43-48.
[7]张殿奎，董宇航.“十二五”煤化工示范项目进展[J].煤炭加工与综合利用，2014（2）：29-34.
作者简介：杨军军（1983—），男，山西方山人，经济师，主要从事企业管理、经营管理、人力资源管理等方面的研究。E-mail：yangjunkaoyan@163.com
责任编辑：柳妮