新常态下煤炭产业转型升级机制研究
霍 影1，霍金刚2，胡新月3
（1.黑龙江科技大学 管理学院，黑龙江 哈尔滨 150022；2.黑龙江七台河市工业与信息化委员会，
黑龙江 七台河 154600；3.黑龙江龙煤矿业工程设计研究院有限公司，黑龙江 佳木斯 154002）
摘要：分析煤炭产业转型升级的战略意义，在“推进煤炭产能结构优化”“拓展生产服务领域和非主营业务盈利能力”“将煤炭洁净转化产业打造为战略性新兴产业”3个层面构建煤炭产业转型升级发展机制，并在资源税改革、企业市场化发展和职工安置等3个方面提出配套对策和建议。
关键词：新常态；转型升级；煤炭产业
中图分类号：F426.21 文献标志码：A 文章编号：1002-9605（2016）09-0014-04
基金项目：中国煤工业协会（2015—2016年）煤炭行业软课题（MTRKT2015056）；黑龙江省哲学社会科学研究规划（青年）项目（13C052）
Research on Transformation and Upgrading Mechanism of Coal Industry in “New Normal State”
Huo Ying1, Huo Jingang2, Hu Xinyue3
(1. School of Management, Heilongjiang University of Science and Technology, Harbin 150022, China; 2. Qitaihe Committee on Industry and Information Technology, Qitaihe, Heilongjiang 150040, China; 3. Heilongjiang Longmay Mining Engineering Design and Research lnstitute Co.,Ltd, Jiamusi, Heilongjiang 150042, China)
Abstract: The paper proposes the transformation and upgrading mechanism of coal industry which throughout promoting structure optimization of coal industry, expanding producer service areas and promoting the profitability of non-specializing business and making coal clean industry as strategic emerging industry, which are totally on the basis of analyzing the strategic significance of transformation and upgrading of coal industry. Simultaneously, this paper puts forward countermeasures and suggestions in three aspects of reformation of resource tax, marketization development of enterprise and making appropriate arrangements of staff.
Key words: new normal state; transformation and upgrading; coal industry
2003—2012年，受能源需求增加和利益驱动影响，电力、石油、烟草等各行业资本流入煤炭产业，煤炭采选业固定资产投资年均增长47％，煤炭产量年均增长9.9％，我国煤炭产业进入到快速增长期，即所谓的“黄金十年”。2014年以来，煤炭产业的经济增长逐渐进入下行的衰退区间。究其原因，表面上是受下游产业工业用电量整体需求走低的影响，但在更深层次上，却是受到国家转变经济发展方式、调整产业结构，限制传统能源产业低效率开采和高污染排放等“新常态”发展要求的客观约束[1]。
1 煤炭产业转型升级战略意义
1.1 确保能源安全的战略考量
伴随国际能源格局的新变化及国内能源供需关系的日趋紧张，我国石油及天然气对外依存度呈现出逐年攀升的态势，尤其是石油，早已超越50％这一国际公认的警戒线。根据中国石油集团经济技术研究院2015年1月28日发布的《2014年国内外油气行业发展报告》显示，2014年我国石油全年净进口约为3.08亿t，同比增长5.7％，石油对外依存度达到59.5％，较2013年上升1.1个百分点。天然气进口量为590亿m3，同比增长11.5％，对外依存度上升至32.2%。2012年我国石油剩余技术可采储量33.3亿t，天然气剩余技术可采储量4.4万亿m3，煤炭查明资源储量1.42万亿t[2]。我国的能源储备格局是缺油、少气、富煤。2013年我国的能源生产结构中，原煤占75.6％，原油占8.9％，天然气占4.6％，水电、核电、风电占10.9％[3]。煤炭产业是我国国民经济的基础产业，涉及市场领域广、从业人员数量多，关系经济发展和社会稳定大局。在原煤产量占能源生产结构主导优势、石油及天然气对外依存度逐年走高的背景下，推进煤炭产业整体转型升级，尤其是加大力度发展煤炭洁净转化产业等符合战略性新兴产业导向的产业化项目，有利于我国在“固本培源”的层面上保障国家的能源安全。
1.2 新常态背景下的发展契机
所谓“新常态”，“新”就是“有异于旧质”，“常态”就是固有的状态。新常态就是不同以往的、相对稳定的状态。这是一种趋势性、不可逆的发展状态，意味着我国经济已进入到一个与过去30多年高速增长期不同的新阶段[4]。与国家新常态对应，煤炭产业在经历了“黄金十年”持续性的高速增长后，也进入到需求增速放缓期、超前产能和库存消化期、环境约束强化期、结构调整攻坚期“四期并存”的调整阶段，这是顺应国家宏观经济发展形势的必然结果，是受经济规律、社会规律和自然规律协同作用的客观体现。对于煤炭产业的改革和发展来讲，这既是严峻的挑战，也蕴含着重要的发展机遇。在新常态的刚性约束下，尽快淘汰落后产能，转而发展煤炭清洁转化、煤基多联产等基于循环经济和新能源的新兴产业项目，深入挖掘大中型煤炭集团在技术沉淀和管理经验层面上的已有优势，扩大其在生产服务领域的经营面向，将为煤炭产业当前的“修生养息”和未来的“长治久安”带来新的发展契机。
2 煤炭产业转型升级发展机制
2.1 淘汰低端落后产能
淘汰低端落后产能，推进煤炭产能结构优化。2013年9月，国务院印发《大气污染防治行动计划》（国发〔2013〕37号）提出，要推进煤炭清洁利用，提高煤炭洗选比例，新建煤矿应同步建设煤炭洗选设施，现有煤矿要加快建设与改造。2014年11月，国务院办公厅发布了《能源发展战略行动计划（2014—2020）年》（国办发〔2014〕31号），明确提出要建立健全煤炭质量管理体系，加强对煤炭开发、加工转化和使用过程的监督管理。2016年2月，国务院印发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱贫发展的意见》（国发〔2016〕7号），进一步提出要严格控制新增产能、加快淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能、有序退出过剩产能、推进企业改革重组、促进行业调整转型、严格治理不安全生产、严格控制超能力生产、严格治理违法违规建设、严格限制劣质煤使用9方面主要任务。承接国家政策导向，中国煤炭工业协会（以下简称“中煤协”）于2016年9月编制发布了《煤炭工业“十三五”相关领域发展指导意见》（中煤协会政研〔2016〕116号），从行业层面进一步明确，煤炭行业应抓住我国结构调整和转型发展的机遇，积极适应新能源生产和利用方式变革的新趋势，推进煤炭工业供给侧结构性改革，对煤炭工业结构进行深度调整。
由国务院、国办和中煤协分别发布的专项行动计划和产业指导意见不难总结梳理出，为尽快适应新常态，煤炭产业应主动变革过去以扩大产能和保障供给为主的粗放式发展方式，要尽快将发展方向转换到优化存量、控制增量和消化过剩产能的发展目标上来。尤其是要加速淘汰低端落后产能，将优势资源集中投放到资源消耗少、环境损害小、人才技术密集、创新要素集聚的煤炭产业项目中去。为此，要加快建立煤矿自主退出机制，大幅退出落后和其他不符合产业政策的产能。一定要充分认识到产能过剩已经成为煤炭产业的新常态，要积极引导资源枯竭矿井、自然灾害矿井和不具备机械化改造可能的矿井尽快退出生产领域[5]。此外，还要妥善处理好煤矿的关闭破产和相关企业的职工安置工作，确保化解产能的工作得到平稳执行。
2.2 延伸中间服务链条
延伸中间服务链条，拓展生产服务领域和非主营业务盈利能力。面对煤炭市场“四期并存”的新常态，煤炭产业大中型煤炭集团的发展方式必须要由规模速度型向质量效益型转变，从观念、思路、体制、机制、技术、管理等方面大力推进改革创新。只有推进管理专业化、生产集约化和经营市场化，并积极面向社会市场提供矿业生产服务，才能探索出煤炭产业转型发展的新途径，寻找到新常态背景下大中型煤炭集团业务增长的新空间。中煤协在《关于煤炭工业“十三五”结构调整的指导意见》中也提出，要将煤炭服务业作为行业发展的主要任务，积极开展各种形式的技术服务、托管运营和服务输出。
在服务业务开展和经营方式选择上，一是可以对本地小型矿井开展整体托管服务。依托大中型煤炭集团在安全生产和业务成本管控等方面的技术优势和管理经验，在采矿权、所有权、利税关系和隶属关系不变的前提下，组织技术、管理和劳务团队对本地区有托管意向的小型矿井的生产运营实施全面管理，并按照定额或定量的方式收取受托管理费用，促进大中型煤炭集团在生产服务领域创造新的业务空间。但需要注意的是，大中型煤炭集团在进行托管服务前，必须要对小型矿井的合法资质、生产能力、实际产销量、资源状况、开采范围、安全生产系统、财务状况等方面进行全面调研，以确保拟托管矿井经营的合法性，并在此前提下，与托管矿井所有权主体签署托管协议，明确托管原则、托管目标、托管范围、托管程序和托管费用。二是可以面向矿山企业提供专项生产技术服务。主营业务之外，通过资本积累和发展，积极发挥大中型煤炭集团的平台作用，联合资源优势投资者组建矿井掘进开拓、机电设备拆装公司、专业化的技术或劳务输出等专业化运营公司。通过提供专业化的煤炭生产服务和技术咨询服务，向矿山企业收取工程费用和咨询服务费用，扩大企业营业收入总量，提高大中型煤炭集团在非主营业务之外的盈利能力。三是可以面向社会提供成建制的劳务服务。大中型煤炭集团的生产规模虽然在逐年缩减，但是通过对外输出仍然可以保持人才队伍术过硬的技术能力和规范的管理素养。在此基础上，还可以根据社会市场的实际需要，通过培训专业生产技术队伍，以劳务输出的方式向社会市场提供专业化的劳务服务，并以收取劳务费用的方式增加企业的实际收入。四是可以探索建立将技术和管理以资本化进行运营的新方式。随着大中型煤炭企业采矿成套设备的完善、专业化技术的成熟以及专利技术的现场应用，运营管理能力将成为企业创造出高于社会平均价值的核心资本，在对技术和管理进行客观估值的基础上，可以通过技术出资和管理出资的方式，将企业的技术和管理转变为实际价值，获取资本收益。
2.3 融合新兴高端技术
融合新兴高端技术，将煤炭洁净转化产业打造为战略性新兴产业。煤炭洁净转化是有别于传统煤炭燃烧和转化的新领域，是充分利用煤炭中有机元素和无机稀缺元素，制取化工产品、燃料及相关矿物产品的新模式[6]。煤炭洁净转化产业，涵盖褐煤提质加工、水煤浆制备应用、清洁高效燃煤锅炉、煤制清洁油气或化工品、煤转化过程中稀缺元素二次富集、采洗废物处理及资源综合利用等多方面产业链条，具有煤基低碳和煤基多联产的技术特征，可以在新能源、新材料、节能环保等方面与战略性新兴产业的发展方向形成良好衔接。因此，一是尽快淘汰对于煤炭资源野蛮式的开采方式与低效率的使用模式，转而大力发展煤层气、煤制液体燃料等清洁能源制备项目，主动契合新能源产业的发展导向。二是合理布局现代煤化工产业项目，注意区域之间的合作分工与梯级开发，有序对接我国工业对于煤基聚合物复合材料、煤基碳材料等新材料的生产需求。三是积极推进环保水煤浆制备应用、循环硫化床燃烧技术、井下洗选及煤矸石充填综合应用、煤矸石制备环保型建筑材料等节能环保技术，在充分释放煤炭产业巨大的资源红利的基础上，向煤炭资源的梯次开发和综合利用要效益。
3 煤炭产业转型升级政策保障
3.1 不断推进资源税改革
设立资源税可以达到透明、规范和公开的征收目的，2014年12月1日起，我国煤炭资源税改为从价计征。这个政策出台的初衷是好的，但在具体的征税过程中，地方政府一定要客观处理好以下两方面问题。一是在新常态背景下，以煤炭产业作为支柱税收的省份都面临经济不景气的发展状况，在这种情况下，地方政府更要有所担当、坚定信心，为煤炭企业顺利“过冬”积极营造出“温暖”的政策环境。即在煤炭企业已经足额缴纳资源税的情况下，不再以其他任何方式或变相要求企业再缴纳其他名目的收费或基金[7]。二是由于资源税属于地方税种，中央政府只是规定了从2％～10％的税率征收区间，这个执行空间存在较大的浮动可能。这就导致部分产煤省区，诸如内蒙古9％、山西省8％，实际执行较高的煤炭资源税税率，甚至导致当地煤炭企业税负增加甚至高于清费正税之前[8]，并没有达到国家财政部等部门联合发布的《关于实施煤炭资源税改革的通知》（财税〔2014〕72号）及《关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知》（财税〔2014〕74号）等文件的初衷。税负过重会动摇税基，对于煤企的“修生养息”更是极为不利。为此，建议清费正税后，地方政府要客观地制定煤炭资源税税率，比照全国工业企业税负的平均值，建议实际执行税率不要高于6％。
3.2 鼓励引导企业向市场化发展
新常态背景下，对于在去产能后留存下来的煤炭企业，地方政府要按照国家的统一部署，积极利用国家能源政策，依据煤炭资源条件、矿山地质环境、水资源承载力和生态环境容量，统筹规划好本地煤炭企业产能。此外，要进一步深化国有煤炭企业改革，推进煤炭企业股份制改造与混合所有制的发展，支持大中型煤炭企业与煤炭项目通过资本市场直接融资。同时，要完善现代企业制度，鼓励煤炭企业以煤为基，多元化发展，公平参与市场竞争，自主经营决策[9]。针对关停或破产的煤炭企业，则应加强协调引导，加快推进企业分离办社会职能，移交供水、供电、供热和物业管理，解决好政策性破产遗留问题。此外，地方政府还应充分利用好国家的土地政策，盘活土地资源，促进矿区更新改造和土地再开发利用。
3.3 妥善做好职工安置工作
化解产能的过程中，必然会涉及到如何妥善安置被关停或破产企业职工的转岗、下岗和再就业问题，这是关乎到去产能能否顺利实施或地方经济可否平稳发展的关键问题。为此，一定要把职工安置工作作为煤炭行业化解过剩产能和实现脱困发展的重中之重，坚持企业主体作用与社会保障作用相互结合，细化制定措施方案，切实落实政策保障要求，客观维护职工合法权益。地方行业主管部门更要借此深挖企业内生动力，采取协商薪酬、培训转岗等多种组合方式，分流、稀释、化解职工安置压力。对符合政策规定的职工，可以实行内部退养。确需与职工解除劳动关系的，应依法对其进行经济补偿。做好再就业帮扶和引导，通过技能培训、职业介绍等方式，促进失业人员再就业或创业。同时，还要配套做好社会保险关系转移接续等工作。
4 结语
新常态背景下，煤炭产业已彻底告别了短缺经济时代的卖方市场格局，买方市场已经形成。依靠高煤价支撑高效益的“黄金年代”一去不复返，政府再出台经济刺激计划的可能性也微乎其微[10]。化解过剩产能的淘汰赛中，留存下来的煤炭企业一定要摒弃掉曾经的“等、靠、要”思想，彻底变革过去依靠产能实现企业扩张的“野蛮式”发展思路，要积极推进企业内部体制改革，凝练内涵、拓展业务、延伸链条，向管理机制创新要潜力，向经营模式创新要效益，提高自身抵御市场风险的能力，为煤炭产业长久发展谋求新的增长动力。
参考文献：
[1] 霍影，霍金刚.煤炭洁净转化产业与战略性新兴产业耦合发展路径研究[J].中国矿业，2016，25（8）：38-41，52.
[2] 国土资源部.我国查明煤炭资源储量1.42万亿吨[N].中国煤炭报，2013-11-11（1）.
[3] 国土资源部.2014中国矿产资源报告[M].北京：地质出版社，2014：6-14.
[4] 王敬文.习近平“新常态”表述中的“新”和“常”[EB/OL]. （2014-08-10）[2016-08-15]http:/ /www.ce.cn/xwzx/ gnsz/szyw/201408/10/t20140810_3322950.shtml，2014-08-10.
[5] 王显政.经济新常态下煤炭行业如何发展[EB/OL].（2015-03-09）[2016-08-23]http://www.cpnn.com. cn/gdft/201502/t20150204_781545.html，2015-03-09.
[6] 张军.培育与发展煤炭洁净转化战略性新兴产业的思考[J].神华科技，2015，13（2）：3-6.
[7] 王显政.煤炭行业要主动适应新常态[EB/OL].（2015-10-29） [2016-08-23]http://www.ccoalnews. com/101773/101786/265788.html，2015-10-29.
[8] 何乐.煤炭资源税改革：正税清费同向行[N].中国税务报，2015-01-12（5）.
[9] 王娟，苗韧，周伏秋.“十三五”能源与煤炭市场化改革与发展[J].煤炭经济研究，2015，35（1）：9-13.
[10] 王震.新常态下煤炭产业发展战略思考[J].中国能源，2015，37（3）：30-33.
作者简介：霍影（1980—），女，辽宁凤城人，硕士研究生，讲师，主要研究方向为产业经济及其战略管理、煤炭经济管理。E-mail：huoying926@126.com
责任编辑：柳妮
（文章出自：《煤炭经济研究》 第9期，2016年9月28日，P14-17）